私募投资基金立法的两个基础性问题

时间:2017年10月11日 15:27:47 中财网
  我国金融市场的宏观监管体制是“机构监管”,这种监管架构无法契合金融产品的本质法律属性,已经成为阻碍金融市场整体监管有效性的一个消极因素。图为2015年7月03日,北京西城区金融大街,一位行人走过中国证监会大门。视觉中国 资料图
  一、私募投资基金立法的又一波高潮
  私募投资基金在中国经济社会演进过程中历来扮演者一个“活跃分子”的角色,也是金融名利场中的耀眼明星。一方面,私募投资基金促进了资本的形成和集聚,为经济发展提供了积极动力;另一方面,私募投资基金的规范运作始终是监管当局高度警惕的问题,尤其是随着最近几年以来各种打着私募旗号行公募之实的非法融资活动屡见不鲜,私募投资基金监管法律机制的健全已经是当下金融风险和社会风险治理过程中的一项重要任务。

  就在今年,《国务院2017年立法工作计划》把制定《私募投资基金管理暂行条例》列为了“全面深化改革急需的项目”。国务院法制办近期已就《私募投资基金管理暂行条例(征求意见稿)》(下称“《条例》”或“征求意见稿”)公开向社会各界征求意见。因此,如不出大的意外,关于私募投资基金监管的行政法规将于年内出台。这是继2013年6月起实施的新修订《证券投资基金法》首次以专章形式(即该法第十章“非公开募集基金”)明确赋予私募证券投资基金合法身份之后,位阶层次最高的一次专门性立法活动(之前我国金融市场关于私募投资基金监管的法律文件均由证监会或者中国证券投资基金业协会制定并发布)。

  从目前公布的征求意见稿内容来看,即将出台的《条例》可以一定程度上解决行政监管执法权限和自律监管权力来源不足的问题;更为重要的是,未来的《条例》在资金的募集以及基金的备案登记、投资运作、信息披露等方面表现出了强烈的“从严”趋势(这一趋势的开始实际上是以2016年中国证券投资基金业协会发布的《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》为典型标志的),尽管国务院法制办发布征求意见稿时所作的说明中强调此次立法的导向是“坚持适度监管”以及“落实‘放管服’改革要求,把握好监管介入的程度,重在事中事后监管,并发挥行业自律和诚信约束作用,在有效规范行为的同时,保持市场活力”。

  毫无疑问的是,从市场层面来讲,即将出台的《条例》将对我国私募投资业界的制度生态产生中长期的影响。其实,去年基金业协会强化登记备案管理已经引发了十分频繁的讨论,甚至是尖锐的批评。这种讨论和批评与其说是指向某一份法律文件中的技术性内容,不如说是针对法律文件背后的市场监管者(或者更确切地说,是市场管制者)在某一时期的政策立场和倾向。这些都是不可或缺的,但是如果要从长期制度建设的角度来有效提升我国私募投资基金的监管水平,那就有十分的必要回到制度的本源,从最最基础的法律问题出发,展开对问题的思考,而恰恰是有关最最基础法律问题的思考,其实在以往历次立法活动中都或多或少缺位了,或者被人为地回避了。

  显然,有效的立法活动不是“头痛医头、脚痛医脚”式的应对,而是一项环环相扣的制度框架搭建工作。但截至目前,可以说我国的私募投资基金立法似乎在核心法律问题上仍留有大片的模糊地带。如果地基没打好,那高楼大厦就盖不起来;类似地,立法的“地基”如果没打好,法律制度就很难在正确的道路上发展。

  本文就将讨论私募投资基金立法的两个“地基”:第一,什么是投资基金;第二,什么是私募投资基金。

  二、什么是投资基金?
  在讨论私募投资基金监管的法律问题之前,有必要首先厘清一个上位法律概念,即“投资基金”。但一个十分有趣又很奇怪的现象是,我们翻遍任何一份中国的法律文件都没有办法找到一个关于“投资基金”的明确定义。

  现行《证券投资基金法》第二条只是说“在中华人民共和国境内,公开或者非公开募集资金设立证券投资基金(以下简称基金),由基金管理人管理,基金托管人托管,为基金份额持有人的利益,进行证券投资活动,适用本法”,至于作为法律适用对象的投资基金这一金融产品的内涵与外延究竟应当如何界定,我们恰恰是不知道的(还应特别注意,该部法律的名称叫《证券投资基金法》,而不是叫《投资基金法》,下文会对此进行讨论)。

  理论上,投资基金(investment fund)的含义应当是不难解释的,通俗地来讲就是一种为获得收益而聚集不同主体的资金来进行共同投资的一种安排。在各国的立法实践中,对投资基金在法律上的称呼是多样化的,比如在欧盟指令和英国国内立法中它就被叫作集合投资计划(collective investment scheme),在美国被称为投资公司(investment company),在日本以及我国台湾地区则被称为“投资信托”。就它们的实质而言,这些在不同国家和地区拥有不同法律称谓的金融工具,其实指向的都是金融市场上“投资基金”这一类型的产品。

  那么,在中国的法律体系中,为什么立法者回避了对投资基金进行权威定义呢?这肯定不是无意的疏忽(其实在以往的立法过程中这一直是被当做一个重要问题来讨论的)。在笔者看来,这恰恰是一种“建设性的模糊”(constructive ambiguity),或者说是立法者在面对我国既有的金融监管基础法律架构时所表现出来的无力感。

  回顾我国最早的投资基金立法,尽管在2004年6月起实施的《证券投资基金法》文本中并无关于投资基金的定义,但在立法准备过程中的发布的《投资基金法》(征求意见稿)中的第三条给投资基金下了一个定义,即“是指根据特定投资目的,以发售基金份额的方式向社会公众或者社会不特定对象募集资金并形成独立的基金财产,基金财产交由基金管理人按照资产组合方式管理,由基金托管人托管,基金份额持有人按其所持份额享受收益和承担风险的集体投资活动的组织形式”。不管这个定义本身是否足够精确,但在此后正式出台的法律文本中已经完全没有了这一定义条款,并且在此后的法律修订中也并无涉及。

  那又为什么说这是立法者的一种“建设性的模糊”呢?简单而言,就是因为在给定的中国金融监管体制下,立法者(或者说主导投资基金立法的证券市场监管当局)没有足够的“资格”来给出一个关于投资基金的完整的、有法律适用意义的明确概念界定(甚至起先还只能说“证券投资基金”,而不能说“投资基金”)。具体来解释一下,这其中的道理就是,我国金融市场的宏观监管体制长期以来是所谓的分业监管,即证监会、银监会和保监会这三个监管主体之间有着明确的“分工”和职责边界,说得通俗一点就是“井水不犯河水”:银监会负责监管商业银行、信托投资公司、金融资产管理公司、金融租赁公司等;证监会负责监管证券公司、基金管理公司、期货经纪公司等;保监会则负责监管保险公司、保险经纪公司、保险资产管理公司等。

  这样一种看上去“楚河汉界”十分清晰的监管架构在金融学上被称为“机构监管”模式。所谓“机构监管”(institutional regulation或entity regulation),是指将金融机构类型作为划分不同监管主体彼此之间监管权限的主要依据,即同一类型金融机构均由特定的监管者监管。在这样的体制下,监管者权力行使的指向主要不是针对金融机构的某项业务、某种产品或者某个行为,而是金融机构本身。更直白地讲,一家金融监管机构可以对哪些金融机构的商业行为行使监管权力,主要取决于这家金融机构的牌照是谁发的,而不是取决于这一商业行为的法律本质是什么。考虑到金融市场改革的特有起点和路径,这样的“机构监管”模式在中国还存在着与既有体制不断彼此互相强化的可能性。

  事实上,对我国的金融市场和金融机构来说,监管当局不只是扮演“监管者”或者“管制者”的角色,甚至很多时候就是具有了“上级领导”的身份。尤其是,2003年中央金融工委撤销之后,中央层级金融机构的党组织关系由三家金融监管机构“代管”,这就使得金融机构的重大人事任免权力和监管金融机构商业行为的权力在很大程度上归于同一主体了。

  如果我们现在问:中国金融市场上的投资基金产品总共有哪些?那么按照机构监管模式的逻辑,只需要看由证监会授予基金管理牌照的那些机构所发行的产品。但是,这一方法显然会被金融市场的现实冲地七零八落。如果按照这一逻辑,那只有持牌的证券投资基金管理公司(或者它们的子公司)所发行的投资于证券市场的公募或者私募基金产品才算是基金。但是,现实中大量存在的私募基金并非由持牌金融机构所募集成立,其管理人多数为那些并没有被定义为金融机构的普通商事公司与合伙企业(这一点在2012年修订之后的《证券投资基金法》中得到了确认),在完成登记手续之后,它们所募集设立的资产集合也被允许冠以“基金”之名。

  更进一步地,在中国金融市场上存在着大量并无“基金”之名,但实质上和目前中国证监会所监管的投资基金产品拥有同样法律实质的金融产品,其中包括了银监会所监管的集合资金信托投资计划、商业银行理财产品;保监会所监管的保险资产管理公司的集合资管产品、保险公司销售的带有投资功能的险种(分红险、投资连结险、万能寿险等);以及证监会监管的证券公司集合资产管理产品、期货公司集合资产管理产品等。在当前的“大资管”时代,虽然上述种种金融产品不能冠以“投资基金”的名称,但从法理意义上来说,它们和《证券投资基金法》所规范的“证券投资基金”并无本质差异。

  从金融机构与投资者之间的法律结构中可以归纳出它们在基本属性上的诸多共同点。其一,投资者在投资上述金融产品时,与金融机构之间进行交易的一个环节就是财产所有权的转移,由金融机构以自己的名义独立地对该项并不属于金融机构固有财产的资金或实物履行合同所约定的资产管理行为。其二,投资者与金融机构之间的合同关系具有共同的特性,分别是:投资者以获取资产的增值收益为目的而将资产交由受托机构管理;不同投资者的资产进行了混同,以整体的形式对外投资;投资者的收益主要取决于他人(即受托机构)所作出的努力,而非来自投资者自身的投资判断和选择。其三,投资于上述各种金融产品的投资者通过与金融机构签订合同而与后者建立起一种信赖与被信赖的关系(这也是为什么“基金”与“信托”这两个术语在域外很多场合下都会被视为是同义的)。

  尽管有上述理论分析,但在目前中国的现实金融监管框架下,《证券投资基金法》的适用范围是极其狭窄的,无法覆盖到种种并无“投资基金”之名,但却有“投资基金”之实的金融产品。对这个问题,笔者相信当初的立法者肯定意识到了,但是主导立法过程的中国证监会如果真要在法律文本中对给投资基金下一个具有宽泛意义的、符合法理逻辑的定义,那它一定会担心自己被指责“捞过界”,毕竟大量具有投资基金性质的金融产品并非出自中国证监会“领导”之下的证券业机构,如果要对这些机构行使监管权力的话,那就不是证监会一家可以说了算的。在这种背景下,在立法的时候回避对“投资基金”这一核心概念进行定义也可以算作是“理性选择”的结果了。

  进一步具体到私募基金领域,目前中国证监会和中国证券投资基金业协会要求私募基金管理人要履行登记、备案以及信息披露义务。然而,这一以投资者保护为导向的监管规则是否可以适应上述所分析的各类投资基金产品呢?答案显然是否定的。用最直白的话来说,证监会怎么管得了商业银行、信托投资公司和保险公司呢?法律身份为自律监管机构的中国证券投资基金业协会事实上就是中国证监会的执行部门之一(这个协会可以说本身就是“机构监管”模式的产物),让商业银行、信托投资公司、保险公司去登记成为私募基金管理人,接受证券监管规则的约束,这在法理上当然是行得通的,但似乎距离中国金融市场的现实又很遥远。

  可以说,我国既有的“机构监管”模式固然有利于在形式上确保各金融监管部门“守土有责”,但是这种“铁路警察,各管一段”式的监管架构无法契合金融产品的本质法律属性,已经成为阻碍金融市场整体监管有效性的一个消极因素。其中的一个问题就是“监管套利”(regulatory arbitrage),即由于不同部门之间监管法律规则约束的程度不一,从而使得被监管者有机会通过各种安排令自己适用最宽松的监管要求,从而达到规避法律的目的。现实中我们看到的种种“通道”业务就是典型的表现。另外一个负面效应就是“监管空白”的产生,非持牌机构用各种名义(只要不叫“投资基金”)募集资金进行集合管理与投资的行为都会因为没有明确对应的监管部门而游离于法律约束之外,近年来大行其道并引发社会风险的不少互联网理财产品就是这方面的例证。

  既然已经明白了在“机构监管”模式下的法律制度革新一定会遇到“天花板”,产生了《证券投资基金法》竟然不愿意去界定什么是“投资基金”这样的怪事,那么很自然的一个逻辑推论就是:改革既有的“机构监管”模式,逐渐引入“功能监管”模式。所谓“功能监管”(functional regulation),即依据金融体系的基本功能来设计监管制度,实现对金融业跨产品、跨机构、跨市场的协调。监管者所重点关注的是应当是金融机构所从事的经营活动,而并非金融机构本身,从而使得一种特定的金融功能由同一监管者进行监管,而无论这种业务活动由哪一个金融机构经营。

  而要在法律上逐步确立“功能监管”的取向,这意味着当下中国金融市场的监管权力分配格局要动整体性的手术,尤其是对“三会”之间的职责划分要有重新的法律定位,破除那种“谁发牌照,谁负责监管”的简单思维,建立起能够适应现代化金融市场体系要求的监管权力分配机制。

  回到前面提及的一个细节。我国的投资基金立法的名称是《证券投资基金法》,而不是《投资基金法》,其中一个原因就在于,长期以来那些将募集资金投向非上市公司股权的私募股权投资基金的监管权限并不在证监会,而在国家发改委,因此证监会主导的立法其实是没有“资格”叫《投资基金法》的,因此只能加上“证券”这一限定词。

  解决这一问题的是中央机构编制委员会办公室于2013年6月发布的《关于私募股权投资基金管理职责分工的通知》(中央编办发[2013]22号),它明确了由证监会负责私募股权投资基金的监管。这才有了2014年6月证监会颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》所规定的“私募基金财产的投资包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的”,较此前的《证券投资基金法》,等于是摘掉了投资基金上面的“证券”这个限定,理论上只要有投资者的集体授权,私募投资基金的管理人就可以将基金所管理的资产投向任何合法的领域(比如说不动产、贵金属、艺术品等)。无论是之前证监会出台的《私募投资基金监督管理暂行办法》,还是此次征求公众意见的《条例》,都不再使用“私募证券投资基金”这个名称,而是使用了更宽泛、更符合“功能监管”理念的“私募投资基金”的称谓。尽管对怎么定义“投资基金”这个根本性问题在目前的法律框架下仍然没有解决,但至少已经呈现出现了值得肯定的积极发展趋势。

  此次征求意见稿仍然保留了“关于创业投资基金的特别规定”这一章,这其实是与“功能监管”理念明显相悖的。当然,国家是否需要对创业投资基金给予特别的扶持以实现某些重大的公共政策目标(比如说鼓励创业、提倡自主就业等),自然是一个可以讨论也值得讨论的话题,但是从投资基金这一类金融产品的功能属性来看,所谓的“创业投资基金”并不具有证券法意义上的特殊性,所谓的“差异化监管”在理论上很难站得住脚。因此,在这样一部法律文件中突兀地加入一章以“政策扶植”为导向的内容,其抽象的寥寥数语能带来的除了不多的宣示意义外,实在是没有太大的价值(简单地说,这不是一个证券法上的问题,即便要处理,也不适宜放在这部条例中,尽管看上去是“政治正确”的)。

  今年高规格的全国金融工作会议上明确提出了“突出功能监管”,这为包括私募基金市场在内的我国金融市场制度建设锁定了发展方向,其积极意义不言而喻,但这个过程一定不会是短暂的,大量法律领域的变革仍值得期待。从这个意义上来说,眼下制定、出台一部《条例》是不可能解决从“机构监管”转型为“功能监管”这一根本问题的。什么时候《证券投资基金法》改名为了《投资基金法》,什么时候法律可以给出明确的“投资基金”定义,不再是以金融产品是否带有“基金”的称谓来决定监管规则的适用与否,什么时候《信托法》可以适用于所有的投资基金,到那时私募投资基金的法律基石才算是被夯实了,投资者保护的水准自然也就有了支撑。

  三、什么是私募投资基金?
  顾名思义,“私募”指的是“非公开募集资金”的行为。那么,证券市场立法者为什么要区分“公募”和“私募”,进而适用不同的监管法律规则呢?私募投资基金的监管法律规则有别于公募投资基金的法理依据是什么呢?只有当我们对这一基础性问题有了清晰的认识之后,才有可能去合理地评价私募投资基金监管立法的最新发展动向。

  一个普遍的看法是,投资者保护水平很大程度上影响甚至决定了一国资本市场的可持续发展能力。说到资本市场投资者的法律保护,人们直接想到的就会是证券法;不过,证券市场的历史可是要远远长于证券法的历史。在美国《1933年证券法》和《1934年证券交易法》出台之前,各国并无全国性的证券市场法律规范和特定的行政性监管机构来保护证券市场普通投资者的权利,而是通过司法诉讼并适用合同法或侵权法来实现对投资者权利的救济(也就是说与通常的民事权利救济无本质差异)。而证券法的出现则意味着通过行政性监管机构的“公共执法”(public enforcement)模式的确立,以往通过法院的“私人执法”(private enforcement)模式不再是投资者权利救济的唯一渠道。以强制性信息披露为制度核心的证券法律规则的适用就使得证券发行不再是纯粹私法意义上“你情我愿”的自由买卖了,而把公法规则带入了金融交易之中,简单地说就是要求某些证券发行活动必须履行向监管当局注册并公开披露信息的义务,以减少筹资者与投资者之间的信息不对称。

  显然,这样一种监管规则会给发行人带来融资成本上的负担,进而在整个社会层面上形成对金融交易的抑制,降低社会资产转为化产业资本的积极性。因此,证券法规则在价值取向上必须权衡投资者保护和便利融资这两大公共政策目标。在具体操作上,证券法会针对一些特定类型的证券交易而设置豁免性的规则,比如最常见的就是划分公募和私募这两种资金募集方式,前者严格适用证券法的监管要求,后者则可享受某些法律的豁免(当然这并不是唯一的豁免规则,但毫无疑问在以往是最常被援引的豁免规则)。

  之所以这么做,在理论上的解释是:某些特定类型的投资者是不需要通过证券法来对其进行保护的(可以说他们是属于具有“自我保护能力”的投资者),例如与发行人有特殊关系的投资者,具有较丰富投资经验的人以及拥有一定金融财富的投资者(当然这并不排除他们基于合同法或侵权法来寻求事后的司法救济)。因此各国证券法都会把证券发行在大类上界分为公募发行和私募发行两种情形,对后者豁免发行注册的法律要求,以避免给融资活动带来过大的成本负担;但对私募融资,证券法规则通常会设置投资者数量或身份的要求以及公开劝募的限制。

  可以说,为权衡投资者保护与便利融资这两个公共政策目标,证券法律制度需要在公募与私募之间划分一条界线,来确定哪些融资活动要受到证券法的严格约束,即在价值目标上偏重于投资者保护;而哪些融资活动可以豁免证券法某些规则的适用,从而有利于融资交易的开展。就中国目前的投资基金监管法律制度而言,这样的一种体制性区分自2012年修订《证券投资基金法》时加入了“非公开募集基金”一章的内容之后就被确立了下来。

  为便于理解,我们可以来打个比方。一般而言,出于保护消费者的考虑,各国法律都对餐饮业设定了一些强制性的准则,例如餐饮企业的卫生和消毒要求、从业人员的健康状况、经营场地的安全标准等。但是,法律从来不会规定自己家里的厨房要满足什么样的卫生条件,不会规定邀请别人来家里吃饭需要向国家申请许可或者执照。这样区分的道理很简单,前者是面向公众的活动,后者是私下的活动。任何法律的制定和执行都是会引发社会成本的,除非有十分的必要,否则法律对社会生活和各种交易活动的事前干预其实是得不偿失的。

  细读了征求意见稿之后,我们会发现,当下我国的私募投资基金监管立法的导向其实是很清楚的,那就是延续“加强监管”的政策取向。比如说,此次征求意见稿第七条和第八条对私募基金管理人及其董事、监事、高级管理人员、执行事务合伙人及其委派代表的任职资格设定了大量“负面清单”。如果仔细分析的话,我们会发现,这些要求完全不低于,甚至在某些地方还高于《公司法》关于公司高管任职资格以及《证券投资基金法》关于担任公募基金管理人的标准。

  又比如,征求意见稿的第六条规定:“私募基金管理人应当有满足业务运营需要的营业场所、从业人员、安全防范设施和与基金管理业务相关的其他设施,有完善的风控合规、内部稽核监控和信息安全等制度。”其实,类似的制度实践从2016年中国投资基金业协会发布《关于进一步规范私募基金管理人登记若干事项的公告》之后已经产生了“质变”。基金业协会要求“新申请私募基金管理人登记、已登记的私募基金管理人发生部分重大事项变更,需通过私募基金登记备案系统提交中国律师事务所出具的法律意见书。法律意见书对申请机构的登记申请材料、工商登记情况、专业化经营情况、股权结构、实际控制人、关联方及分支机构情况、运营基本设施和条件、风险管理制度和内部控制制度、外包情况、合法合规情况、高管人员资质情况等逐项发表结论性意见”,这使得私募基金管理人的登记备案程序变得愈发趋近于实质上的行政审批,一些诸如办公场地大小、从业人数规模等细节性的要求更是让私募基金管理人的登记程序变得繁琐不堪。

  另外,上述《公告》要求“从事私募证券投资基金业务的各类私募基金管理人,其高管人员(包括法定代表人执行事务合伙人(委派代表)、总经理、副总经理、合规风控负责人等)均应当取得基金从业资格。从事非私募证券投资基金业务的各类私募基金管理人,至少2名高管人员应当取得基金从业资格,其法定代表人执行事务合伙人(委派代表)、合规风控负责人应当取得基金从业资格”,以至于去年曾经一度出现报名参加基金从业资格考试的名额都成了“紧俏商品”。

  如果回到前面所打的比方,这就好比国家法律现在要求家里负责做饭的家庭成员必须经过培训取得某种资质,家里的厨房要像饭店那样进行专业的消毒,餐桌要有最低的尺寸要求等等。这样看起来是可以让家里的饭菜做得可口、卫生,但殊不知背后的社会成本是何等地高。私募基金的投资者和受托人之间的契约关系应当得到法律的尊重,什么样的人有资格、有能力获得投资者的信任,这在本质上是非常私人化、个性化的抉择和判断,如果私募基金的监管标准一切都向公募基金看齐的话,那证券法对于“公开募集资金”和“非公开募集资金”的界分又有什么存在的意义呢?这也就背离了权衡投资者保护与便利融资这两大公共政策目标关系的证券市场立法初衷。

  另外,前文已经提及,2014年6月证监会颁布的《私募投资基金监督管理暂行办法》所规定的“私募基金财产的投资包括买卖股票、股权、债券、期货、期权、基金份额及投资合同约定的其他投资标的”,事实上扩展了《证券投资基金法》的限定,使得私募投资基金的管理人在理论上可以将基金所管理的资产投向任何合法的领域。但是,此次国务院法制办公开征求意见的《条例》却出现了较大变化,规定“私募基金财产的投资包括证券及其衍生品种、有限责任公司股权、基金份额,以及国务院证券监督管理机构规定的其他投资品种”,这等于人为压缩了私募投资基金投资者与受托人之间的契约自由空间,让之前已经扩大的“投资基金”概念又被压缩回去了。

  从投资者保护的角度上来说,还是同样的道理,私募基金的募集和投资活动本质上是一种私人之间的契约,投资者本着自己的判断来选择受托人,它更多体现的是投资者“风险自负”,这与公募基金监管规则中常常强调的“卖者有责”取向是截然不同的。限定投资范围固然可能减少投资损失发生的概率,但在另一方面也等于限缩了私募基金投资者进行资产组合和配置的空间,其实是一种“削足适履”的做法。

  目前的监管当局为遏制滥用私募基金名义进行非法融资活动而采取的“乱世用重典”策略固然有其客观的现实背景;但是要知道,“加强监管”可不能就简单地等同于提高事前的准入门槛。为防止假借私募的名义从事非法融资行为的泛滥而把有限的监管资源进一步集中于“事前”环节,这必然会导致“事中”、“事后”监管环节的资源投入相对不足,这显然不利于形成私募投资基金监管的长效机制。长期以来,我国金融市场的监管者对监管工作的重心倾斜性地放在了“发牌照”,也就是行使行政审批权的环节,而不是放在监督游戏规则的施行,即维持市场秩序方面。这样的一种监管资源配置失衡问题仍然明显地体现在这一次的征求意见稿中。

  任何立法都不应着眼于解决眼下一朝一夕、一城一池的问题。如果缺乏长远的制度建设眼光,这样的立法质量一定是有限的,过不了几年就要回去“返工”,并且始终无法摆脱“一放就乱、一收就死”的循环宿命。当下,私募投资基金监管立法的必要性自然不言而喻,但立法的定位一定要“风物长宜放眼量”。

  其实,完全可以考虑在我国的立法中多设置一些可能适用的例外和豁免(或者说是“安全港”规则),授权监管者在市场和社会形势较为稳定的情形下放宽私募投资基金监管的“紧箍咒”(比如一定金额规模或者一定投资者人数规模以下的私募投资基金,可以不受某些特定监管要求的约束)。这样可以避免将来没过几年,为转而鼓励设立私募投资基金,再来一次为修订《条例》而进行的征求公众意见活动。
□ .黄.韬  .澎.湃.新.闻
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